Restauration scolaire : une responsabilité importante pour les collectivités territoriales.

Aujourd’hui, la restauration hors domicile est le mode d’alimentation de 75 % des Français et ce phénomène touche non seulement toutes les couches socioprofessionnelles, mais également toutes les tranches d’âge et toutes les zones géographiques.

La restauration sociale et collective est importante pour les municipalités et les maires en raison de leurs responsabilités en matière de santé publique et de sécurité alimentaire : dans un contexte de crises alimentaires (vache folle, OGM, listériose..), et de demandes croissantes de création de services de restauration sociale (scolaires, agents territoriaux...) et d’informations de la part des consommateurs et des parents d’élèves.

L’AMF, dans ce contexte, apporte des conseils aux maires et suit tous les grands problèmes se rapportant à ce secteur (interpellation en 2000 des pouvoirs publics au sujet de la maladie de la "vache folle").

Les communes sont concernées par plusieurs types d’établissements de restauration :

  ceux de l’enseignement, avec les restaurants scolaire, où un élève sur deux est concerné, soit 6 millions de demi-pensionnaires (primaire et secondaire ) dont 3 millions dans l’enseignement primaire, représentant 53 000 établissements, 330 millions de repas servis par an (2002) , 2000 structures de préparation, 40% de sous-traitance. La restauration scolaire est organisée suivant deux modes de gestion (directe ou déléguée). La gestion directe représentait en 1998, 610 000 000 € de chiffres d’affaires pour 503 000 000 € pour les sociétés privées. Celles-ci servaient 145 000 000 repas contre 140 000 000 pour les services municipaux, inversion sans doute due à la plus grande capacité des cuisines centrales des sociétés... mais ce sont les sociétés qui servent le plus de repas.

  de la santé et du social (hôpitaux, maisons de retraite, portage des repas des personnes âgées à domicile),

  du personnel territorial. Il existe une association des directeurs de restaurants municipaux., une Union des personnels de restauration municipale ...

Si l’établissement et le fonctionnement des écoles du premier degré constituent une dépense obligatoire pour les communes, une telle obligation n’est pas prévue pour les cantines scolaires. Ce caractère facultatif n’a toutefois pas empêché le développement rapide des cantines scolaires qui constituent aujourd’hui un service public très important, à un point tel qu’une option « restauration » a été créée dans la fonction publique territoriale.

La part de la cuisine centrale a régulièrement progressé ces derniers années ce qui s’explique par une volonté de maîtrise des coûts par des économies d’échelle, un choix subi pour se mettre en conformité avec les contraintes réglementaires en matière d’hygiène.

Concernant les personnels, les communes :

  emploient le plus généralement en matière d’encadrement, 1 personne pour 10 enfants en maternelle, 1 personne pour 20 à 25 enfants en primaire,

  peuvent éventuellement recourir à une diététicienne,

L’Afnor lance une expérimentation pour élaborer une norme sur la qualité de service des cantines scolaires. L’objectif de l’expérimentation est de définir, de façon collective, au sein d’un groupe pilote d’une vingtaine de communes, les critères pour améliorer les services dont bénéficient les enfants et leur famille autour du temps du repas. Les villes candidates feront partie intégrante du projet. Les résultats de l’expérimentation seront utilisés au niveau de chaque ville, sur le terrain, et au niveau de la commission de normalisation, pour alimenter les chapitres de la future norme de service. Cette campagne d’expérimentation a reçu le soutien de l’AMF (Association des maires de France), de l’ANDRM (Association nationale des directeurs de la restauration municipale), ainsi que du Conseil économique et social.

Questions se posant aux communes 1. Les défis de la restauration collective : concilier prix, variété, qualité, traçabilité, sûreté alimentaire et tradition française du repas.

Les élus sont confrontés à plusieurs défis notamment en matière de restauration scolaire :

  faire des lieux de restauration des lieux de vie, d’éducation au goût et de socialisation,

  gérer les effets de panique provoqués par l’information sur les risques : les maires ne sont normalement pas responsables de la Santé publique, mais lors de l’affaire de la vache folle, la pression de l’opinion sur les cantines scolaires a été telle que les maires ont dû se résoudre à des arrêtés d’interdiction, également question des OGM et aliments bio,

  assurer les contrôles : respect des bonnes pratiques des repas (hygiène des équipements et des manipulations), transport et stockage, chaîne du froid, prévenir les toxi-infections alimentaires collectives, traçabilité (viandes bovines),

  prendre en compte le Programme national nutrition lancé en 2001 par le ministère de la santé : il a pour objectif d’améliorer l’état de la santé de la population et dresse la liste de neuf objectifs prioritaires : davantage de légumes et de fruits, plus de calcium et de fibres et moins de lipides,

  accueillir les enfants atteints de troubles allergiques et de santé de longue durée,

  respecter la réglementation européenne,

  recruter des candidats correspondant aux profils recherchés et leur proposer des rémunérations adaptées (depuis 1995, elles peuvent plus facilement s’entourer d’un personnel compétent.),

  prendre en compte les aspects économiques et assurer la meilleure maîtrise des coûts sachant qu’il y a un encadrement des prix de la restauration scolaire même si les derniers textes permettent de prendre en compte certaines situations sociales et prévoit dans certains cas des possibilités de variations du taux de progression annuel.

2. Choisir un mode de gestion

La commune a le choix entre la gestion directe et le recours à une société de restauration collective sous la forme juridique d’un marché public ou d’une délégation de service public. A elle de se déterminer. Veut-elle une restauration au moindre coût et de qualité ? Souhaite-t-elle garder la maîtrise de certaines compétences ou tout déléguer ? De quel personnel dispose-t-elle ? Est-il suffisamment formé ? La cuisine est-elle aux normes ? Faut-il une cuisine centrale ou sur site ? Chaque cas est particulier et la solution est souvent choisie en fonction de l’existant.

La gestion directe est la plus répandue puisqu’elle concernerait plus de 60 % des communes. Ce choix résulte souvent d’une volonté politique de montrer un attachement au service public et a l’avantage de privilégier l’autonomie et l’emploi social.

L‘organisation et le fonctionnement d’une cantine scolaire peuvent ainsi relever de la commune, d’un établissement public communal tel que la caisse des écoles ou le CCAS ou d’un établissement public de coopération intercommunale (syndicat de communes, communauté de communes notamment). L’intercommunalité est en effet une solution pour assurer un service en milieu rural.

Mais le mode de gestion directe implique la maîtrise de différents aspects, un professionnalisme et une compétence spécifique :

  passer des marchés de travaux, fournitures ou prestations, en conformité avec le code des marchés publics,

  gérer les relations avec les fournisseurs : l’acheteur et l’agent qui réceptionne les commandes jouent un rôle déterminant pour la qualité des repas. Le premier doit savoir choisir les produits qui ont le meilleur rapport qualité prix, le second doit savoir contrôler la conformité des livraisons aux commandes,

  apprécier les considérations fiscales et financières : la commune, en conformité avec les règles financières et de comptabilité publique, gère et organise directement le service avec ses moyens et son personnel.

Ceci explique pour partie la nécessité ressentie par certaines collectivités de rechercher l’assistance technique de professionnels auprès de sociétés spécialisées. L’étendue de la mission peut être plus ou moins large, les prestataires pouvant intervenir de façon très diversifiée : prise en charge des achats et référencement des produits et fournisseurs, formation et/ou encadrement technique des personnels, fabrication et distribution des repas avec les outils de la collectivité et ceux de la société. Dans certaines villes, des commissions des menus ont été instaurées.

Dans le cadre de la délégation, deux possibilités s’offrent aux communes : la concession, totale ou partielle, confiée à un prestataire extérieur qui exploite pendant quinze ans les locaux et les équipements, ou l’affermage pour un délai de trois ou cinq ans.

Le choix de la société se fait à partir d’un cahier des charges que la municipalité aura défini. Il précise le rôle, la place, les responsabilités de la société, les compétences qu’elle devra avoir, son expérience, etc. Bien qu’il n’y ait pas deux problèmes de restauration semblables, il semble le plus souvent que ce cahier des charges est encore plus souvent établi par simple amendement du modèle existant et n’exprime pas assez clairement les attentes et les besoins de la collectivité.

Dans le cadre d’une délégation, il faut veiller à dimensionner la cuisine en fonction des besoins de la commune. Il est fréquent que la société de restauration négocie avec la collectivité la possibilité d’utiliser la cuisine centrale pour vendre des repas à l’extérieur et l’incite à la surdimensionner. La redevance que la société de restauration reverse alors à la commune en fonction du nombre de repas vendus à l’extérieur (nombre très difficile à vérifier) ne couvre pas toujours les dépenses liées au surdimensionnement. La circulaire du 13 avril 1988 autorise le concessionnaire à utiliser les installations pour sa clientèle propre mais seulement à titre accessoire.

Un rapport récent formule de nombreuses critiques sur les conditions dans lesquelles ont été conclus les contrats de concession examinés et les dérives auxquelles ces contrats ont donné lieu.

3. Responsabilité de la commune Elle est très large car la commune doit assurer la surveillance des élèves :

  non seulement durant le temps du repas mais également pendant celui qui le précède et le suit,

  même lorsqu’elle confie la gestion du service de restauration scolaire à une entreprise privée, elle ne peut en aucun cas lui déléguer la surveillance des élèves à cette occasion.